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地方人大及其常委会监督制度和监督工作发展完善

稿件来源:《人大工作研究》2020年第35期 发布时间: 2022-04-15

  保证宪法法律在本行政区域内得到遵守和执行,监督本级国家行政、监察、审判、检察机关的工作,是地方人大及其常委会的一项重要职权。地方人大设立常委会40多年来,人大监督制度机制不断完善,人大监督工作深入开展,为推动当地经济社会发展和民主法治建设作出了积极贡献。现将地方人大监督制度和监督工作情况梳理如下,供参考。

  一、在党的领导下,地方人大监督制度和监督工作不断发展完善

  党对人大工作的领导,包括对人大监督工作的领导,是人民代表大会制度特点和优势的集中体现,也是做好地方人大监督工作的根本政治保证。

  (一)党领导、支持、保证人大依法行使监督职权

  人大监督是在党的领导下,代表国家和人民进行的具有法律效力的监督。监督的目的,是推动党中央决策部署贯彻落实,确保宪法法律全面有效实施,确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使,确保人民权益得到维护和实现,这是人大监督的政治定位、法律定位。

  我们党对人大监督工作一直高度重视。党的十一届三中全会后,党的工作重心转移到社会主义现代化建设上来,同时加强了社会主义民主和法制建设。特别是党的十八大以来,习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治发表一系列重要论述,为加强和改进人大监督工作提供了理论指导,有力推动了地方人大及其常委会的监督工作全面深入发展。在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上,习近平总书记指出,各级人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责,维护国家法制统一、尊严、权威,加强对“一府两院”执法、司法工作的监督,确保法律法规得到有效实施,确保行政权、审判权、检察权得到正确行使。在党的十九大报告中,习近平总书记强调,要加强对权力运行的制约和监督,让人民监督权力,让权力在阳光下运行,把权力关进制度的笼子。在地方人大设立常委会40周年之际,习近平总书记作出重要指示,地方人大及其常委会要按照党中央关于人大工作的要求,围绕地方党委贯彻落实党中央大政方针的决策部署,结合地方实际,创造性地做好立法、监督等工作,更好助力经济社会发展和改革攻坚任务。党的十九届四中全会《决定》进一步提出,支持和保证人大及其常委会依法行使职权,健全人大对“一府一委两院”监督制度。习近平总书记关于权力制约和监督的重要论述和党中央的决策部署,深刻阐释了人大监督的基本定位,指明了地方人大及其常委会开展监督工作的原则、路径和方向。

  (二)地方人大监督制度不断完善、监督工作扎实开展

  1979年7月,五届全国人大二次会议通过了关于修正宪法若干规定的决议和地方组织法,决定在县级以上地方各级人民代表大会设立常委会,明确了人大常委会的监督职权。1982年宪法的颁布实施,推动地方人大监督工作进一步创新发展。地方人大及其常委会依据宪法和法律,从各地实际出发,对人大监督工作进行了研究和探索,把听取和审议“一府两院”工作报告作为监督的基本形式。1986年修改地方组织法后,地方人大及其常委会为了进一步增强监督工作实效,对人大监督的途径和方式进行了很多有益的尝试,如执法检查逐步成为经常性的监督工作,询问和质询等监督方式开始尝试。一些地方人大及其常委会开始加强人大监督的制度化、规范化建设,如天津、黑龙江、河南、广东等都制定了监督工作条例或者办法。

  1990年,中共中央在《关于加强党同人民群众联系的决定》中“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法。”为落实党中央的决策部署,全国人大常委会对执法检查和预算监督等进行规范并启动了监督法的调研起草工作。有立法权的地方人大及其常委会也加强了人大监督方面的法规制定工作,为人大监督工作向纵深发展并进一步规范完善,积累了有益经验,奠定了坚实基础。截至上世纪末,大部分省级人大及其常委会制定了综合性监督工作条例或者决定。2006年8月,十届全国人大常委会第二十三次会议审议通过《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。多个省级人大及其常委会也相应制定监督法实施办法、修改了监督条例,把人大监督工作纳入了法制轨道。

  党的十八大以来,党中央就加强和改进人大监督工作作出了一系列决策部署,为推动人大监督工作开展提供了根本遵循。地方人大及其常委会自觉在党和国家事业大局中谋划人大监督工作,丰富监督内容,创新监督方式,增强监督实效,监督工作展现出新气象、新作为。更加注重提高政治站位,坚定坚持党的领导,紧紧围绕党的重大决策部署谋划人大监督重点。更加注重服务大局,推动当地经济社会各项事业发展,紧紧围绕“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局开展法律监督和工作监督。更加注重以人民为中心,着力保障和改善民生,始终把推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题作为人大监督工作的出发点和落脚点。更加注重突出重点,着力补齐监督工作短板,预算监督迈出实质性步伐,规范性文件备案审查工作成为亮点。更加注重监督方式改进,不断提高人大监督质量和实效,结合当地实际,积极探索提高监督质量的有效途径。

  二、关于听取和审议专项工作报告

  听取和审议本级政府、监察委、法院、检察院的专项工作报告,是地方人大常委会行使监督权的基本形式,成为地方人大常委会经常性监督的有效途径。从确定议题、开展调查研究,到听取审议报告、审议意见处理,听取和审议工作报告的制度机制不断完善,审议质量不断提高,取得了良好的监督效果。

  改革开放后,31个省级人大常委会都出台了常委会议事规则,完善了听取和审议专项工作报告的程序和机制。地方人大常委会在实践中开展了工作评议、述职评议、满意度测评等多种形式的探索。2006年监督法对相关探索作了总结和规范,专章规定各级人大常委会听取审议“一府两院”专项工作报告。省级人大常委会进一步加强听取和审议专项工作报告的制度化建设,出台了不少威尼斯人集团,为这项工作在当地开展提供具体的、可操作的规定。如,北京、天津、广西、宁夏、辽宁等出台了听取和审议专项工作报告的办法或条例。安徽还出台了听取和审议专项工作报告及满意度测评办法。

  党的十八大以来,听取和审议专项工作报告制度创新发展。根据环境保护法规定,地方人大常委会每年安排听取和审议本级人民政府关于环境状况和环境保护目标完成情况年度报告。根据监察法规定,地方人大常委会听取和审议本级监察委员会专项工作报告。根据中央加强对国有资产管理监督的部署,地方人大常委会将听取和审议国有资产管理情况的报告作为年度固定监督议题,逐步规范报告内容、扩大报告范围。如,北京、山西、吉林、河北、重庆、甘肃、湖北等省级人大常委会都于2018年听取和审议了本级政府关于国有企业资产管理情况的报告。2018年,内蒙古还通过了企业国有资产监督管理条例。2019年,山东出台了关于推进建立健全国有资产管理情况报告和监督制度的实施意见。截至2019年年底,省市两级地方建立国有资产管理情况报告制度实现了全覆盖。

  三、关于计划、预算监督

  多年来,地方人大及其常委会积极推进计划、预算监督工作,不断健全计划、预算监督体制,计划、预算的监督形式不断创新、监督实效不断增强,确保了财政资金用在实处、用在难处、用出效益,助推了地方经济社会发展。

  改革开放之初,对审查计划、预算并没有专门的法律进行规范,地方人大及其常委会对于计划、预算的监督工作规范性、程序性不足。1986年修改地方组织法,规定省级人大可以设立若干专门委员会。财政经济委员会在各地人大开始设立,协助承担计划、预算草案审查的重要职责。地方人大及其常委会开始注重出台计划、预算监督方面的法规,如安徽、河北出台了专门的预算管理暂行规定或者条例,四川、天津通过了关于加强财政预算、决算审查工作的决定。

  1994年,分税制改革推行以后,地方财政在经济社会发展和宏观调控中的作用日益增强,但地方人大及其常委会对计划、预算的监督较弱,效果不明显。1994年制定的预算法明确了地方人大及其常委会在预算方面的监督职权。有立法权的地方人大常委会以此为契机,出台预算监督的威尼斯人集团,如北京、湖北、青海等地于1996年出台了预算审查监督条例。2000年以后,天津、河北、内蒙古、吉林、安徽、河北等省级人大常委会出台加强经济工作监督的条例、办法或者决定,对年度计划或五年规划的编制、执行和调整进行规定。省级人大常委会逐步成立了预算工作委员会,承担审查预决算和监督预算执行等方面的具体工作。预算审查的工作力量加强以后,很多地方在监督方式方法上进行了不少新尝试、新探索。如,广东于2003年启动建设人大预算联网监督系统,并率先实现了预算联网监督系统覆盖到县一级。河北从2004年开始尝试预算听证制度,对教育资金和农业水利资金的安排使用举行听证。浙江省温岭市、上海市闵行区等人大常委会从当地实际出发进行改革探索,更加注重民众全过程参与,形成了“参与式预算”制度。2006年监督法颁布实施后,地方人大及其常委会纷纷出台新的法规、办法来保证监督法的实施,预算审查监督工作进入新的发展阶段。

  党的十八大以来,地方人大及其常委会根据党中央要求和全国人大的工作安排,全面推进计划、预算审查监督工作。在全口径审查、全过程监管方面,地方人大及其常委会实现了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算“四大账本”的审查监督全覆盖。在提升预算监督效果方面,各地从过去对预算草案、预算执行结果报告的“事后”监督为主,逐渐向预算草案编制和政策制定的“事前”环节、预算执行和政策实施过程的“事中”环节延伸和拓展,进一步健全审计查出问题整改监督工作机制,增强人大预决算审查监督的刚性和实效,形成监督闭环。在审查监督方式创新方面,各地近年来普遍加强了预算联网平台建设,对财政预算支出和政策进行实时、动态监督。

  四、关于对法律法规实施情况进行检查

  对法律法规实施情况进行检查,是各级人大常委会的经常性监督形式,是地方人大及其常委会的重大实践创新成果,使监督法律法规实施有了有力抓手,提高了监督实效。

  1983年5月,沈阳市人大常委会历时一个月,对宪法在当地的贯彻执行情况进行检查,执法检查组向沈阳市九届人大常委会第二次会议作了相关报告。之后,这种监督形式逐步发展完善,成为被广泛运用的人大监督方式。1984、1985年,北京市人大财经委员会连续两年组织对经济合同法的实施情况进行检查。安徽省人大常委会自1985年开始每年组织一次全省范围的执法检查。1987年,浙江省委转发了省人大常委会机关党组关于在全省范围内开展执法检查的报告。海南、青海等省人大常委会还作出了关于开展执法检查的决定。各地结合实际情况,聚焦经济社会发展中的热点、难点问题开展执法检查,使这种监督方式向经常化方向发展。

  1993年,全国人大常委会出台了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。地方人大及其常委会也进一步加快推进执法检查的规范化、制度化。如,内蒙古、广东、安徽、重庆、河北等地出台了执法检查工作规定或者条例。2006年以来,省级人大常委会对重要的法律法规在当地的执行情况普遍开展执法检查,纠正和查处了许多违法违规行为。地方人大常委会不断创新执法检查方式,不断提高执法检查实效,执法检查成为地方人大常委会推动法律在当地有效实施的重要抓手。近年来,地方人大常委会的执法检查工作有了很多新发展、新成效。紧扣法律规定查找问题,敢于动真碰硬,保证法律法规在当地的有效实施。跟踪监督、全链条监督、多级联动监督等监督方式大大提高了执法检查监督的威慑力。安徽、湖北、江苏、天津等还在执法检查中引入第三方评估,执法检查的科学性、客观性大幅提升。

  五、关于规范性文件备案审查

  规范性文件备案审查是保证宪法法律有效实施、维护国家法制统一的重要制度。地方人大常委会依法认真开展规范性文件备案审查工作,并不断推进规范化、制度化建设。

  1986年修改地方组织法后,地方人大常委会对规范性文件备案审查工作开始进行探索。如1997年,陕西省人大常委会审议通过陕西省地方人民政府规章备案规定;1999年,重庆市人大常委会审议通过关于规范性文件备案审查的规定。2000年制定的立法法,设立“适用与备案审查”专章,对法律、行政法规、威尼斯人集团、自治条例和单行条例、规章的效力层级,以及备案、审查和撤销程序等作了具体规定。省级地方人大常委会成立专门的备案审查工作机构,备案审查的工作力量得到进一步加强。2015年,重庆市人大常委会还成立了备案审查工作委员会,这在全国是比较早的。北京、山西等28个省级人大常委会都出台了专门的备案审查条例或者办法对备案审查工作进行详细规定。

  党的十八大以来,省级地方人大常委会按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求,对规范性文件的主动审查作出相应规定,如山西、安徽、陕西等省份的备案审查条例都规定“实行主动审查与被动审查相结合”,吉林省规定“积极开展主动审查”。备案审查范围不断拓宽,将所有规范性文件纳入备案审查范围是近年来该项工作的新特点,如上海建立了备案审查信息系统,将“沪府发”规范性文件全部纳入备案审查范围;天津、安徽、新疆等将法院、检察院的规范性文件纳入备案审查范围。地方人大常委会高度重视备案审查能力建设,全力推进备案审查信息平台建设,努力实现规范性文件互联互通全覆盖;健全备案审查衔接联动机制,推动地方政府规章的清理和规范报备。

  六、关于询问和质询

  (一)询问

  各级人民代表大会或常委会会议审议议案和有关报告时,有关国家机关派负责人员到会,听取意见,回答询问。由于询问具有提起程序简便、适用场合广泛、答复形式方便等特点,在地方人民代表大会或常委会会议期间,询问的使用频率较高、运作较为成熟。地方人大及其常委会关于询问的专门立法较少。2004年,河北出台询问答复办法;2014年,内蒙古出台关于询问和质询的规定。

  自2010年十一届全国人大常委会第十五次会议首次开展专题询问以来,专题询问很快在地方被广泛应用,逐步走向常态化、制度化。2010年,上海、湖北、安徽等地就组织开展了专题询问。2011年,浙江、安徽、福建等21个省先后开展了专题询问。各地根据当地情况,摸索了不少好做法,如上海、重庆、浙江、湖南等省规定提问时间不超过2分钟,回答问题限制在10分钟,如果对回答不满意,还可以进行追问。安徽、云南、湖北、浙江、河南等地普遍采用广播电视实时报道和网络全程直播的形式,将询问机关和被询问机关同时纳入公众监督视野,取得了良好的社会效果。安徽、山西分别于2013年、2016年通过专题询问办法,对专题询问进行专门规定。

  (二)质询

  1979年,地方组织法规定各级地方人大代表在人民代表大会上可以对“一府两院”提出质询。1986年修改地方组织法,增加了地方各级人大常委会组成人员对“一府两院”提出质询的规定。上世纪80年代,地方人大及其常委会开始尝试使用质询权,开展对“一府两院”的质询工作。如,1981年,江苏省五届人大三次会议上,代表就财政预算等问题向政府部门提出质询。1985年,湖北省六届人大三次会议上,鄂州市代表团就葛店化工区环境污染长期得不到解决问题向省政府提出质询案。云南省人大及其常委会自1986年至1991年的6年间,每年开展一次质询。上海、湖北还出台了关于质询的暂行办法或规定。地方人大及其常委会这些实践和探索,为质询制度的细化和完善奠定了坚实的基础。

  1995年修改的地方组织法,扩大了地方各级人大常委会质询的范围,将法院和检察院纳入了质询范围。2006年监督法专章规定了质询的规则和程序。河南、四川、广东、海南、贵州、北京、黑龙江、陕西、上海等省都提出了质询案,针对的主要是本行政区域内人民群众反映强烈的热点问题等。如,2016年河北省人大常委会13名委员提出质询案,就清东陵发生的2起文物被盗案件对省文化厅进行质询。2018年昆明市人大常委会就建筑工地扬尘治理不力对昆明市住建局开展质询。

  七、关于特定问题调查

  1986年、1995年两次修改地方组织法,完善了县级以上地方人大及其常委会组织特定问题调查委员会以及工作程序等方面的内容。2006年监督法对代表和常委会组成人员在参加调查委员会时的回避问题作了规定。监督法实施以后,地方人大及其常委会认真开展特定问题调查工作,积累工作经验。如,2008年,湖南省永州市人大常委会对潇湘平湖“得月舫”游轮问题进行特定问题调查。2016年,江西省人大常委会对食品生产加工小作坊和食品摊贩开展特定问题调查。2017年,浙江省嘉兴市人大常委会对市属国有资产若干问题开展特定问题调查。2018年,四川省自贡市人大常委会对大气污染防治工作情况进行特定问题调查;辽宁省人大常委会对政府支出预算结构和政府性债务进行特定问题调查。

  八、关于罢免和撤职

  罢免和撤职,是法定的较为严厉的人大监督手段。1986年修改的地方组织法规定,县级以上的地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会或者十分之一以上代表联名,可以提出罢免案。1988年至1990年,地方人大常委会议事规则纷纷出台,对罢免案的主体、罢免对象和罢免程序都作了具体规定。2006年监督法专设“撤职案的审议和决定”一章,对人大常委会撤职案的提出、处理和表决作出了具体规定。相较于其他法定监督形式,罢免和撤职这种监督形式在地方人大常委会的监督工作中使用较少。

  (全国人大常委会办公厅研究室二局 许崇峰) 

技术编辑:王赟
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